【评估报告】《滁州市机动车停车场建设和管理办法》立法后评估报告

《滁州市机动车停车场建设和管理办法》

立法后评估报告

组织单位      滁州市公安局    

起草单位   安徽苏滁律师事务所 

完成时间       2021年8月    

摘    要

近年来，我市社会经济发展迅速，人民生活水平显著提升，市区汽车保有量迅猛增加。截至2016年10月，滁州市辖区汽车保有量已达到9.3万辆（不包括外省市牌照的机动车），而公共停车场、临时停车场和道路停车泊位，总共约1万个（不包括小区停车泊位），停车矛盾凸显。为了解决群众出行停车难、停车乱等民生问题，我市于2017年1月10日出台了《滁州市机动车停车场建设和管理办法》（以下简称“《办法》”）。《办法》于2017年3月1日正式实施。自实施以来，促进了我市停车场的规划建设，增加了停车位数量；规范了停车秩序，改善了交通环境；强化了经营管理，维护了机动车驾驶人的合法权益；明确了部门职责，提高了管理效率。

《办法》作为我市首部地方政府规章，已实施超过四年。为全面了解《办法》的实施效果和相关制度设置是否适应客观形势发展，根据《滁州市人民政府规章制定程序规定》和滁州市人民政府2021年度立法工作安排，滁州市公安局组织、安徽苏滁律师事务所具体实施了《办法》立法后评估工作。评估过程中，通过文献检索，搜集整理了国家及省内外停车场建设和管理法律法规政策；通过对主管部门的走访和相关单位提供信息的整理，了解了本市停车场建设和管理的实际运作过程；通过对相关专家、人大代表、政协委员以及基层群众的访谈，了解了《办法》在实施过程中取得的成果、遇到的问题、面临的工作难点及意见建议等。在此基础上，进行了全面评估，形成了评估报告。

目    录

一、《办法》立法后评估的工作情况………………………3

二、《办法》的评估标准……………………………………4

三、《办法》总体评估分析…………………………………5

四、《办法》分项评估分析…………………………………6

五、评估结论及修改完善建议………………………………12

一、《办法》立法后评估的工作情况

（一）成立评估工作专班

  安徽苏滁律师事务所组成专项工作组，负责《办法》立法后评估工作的具体实施。专项工作组由律所主任李家顺任组长，律所党支部书记王金梅、立法专家谢绍猛担任副组长，成员包括律所具有丰富行政法工作经验和具有较强研究能力的专业人才等。

  （二）制定评估工作方案

  专项工作组根据工作要求，拟定了评估工作方案，明确了《办法》立法后评估的指导思想、评估目的、评估标准和内容、评估方法、评估步骤、工作保障等具体事项。

  （三）确定重点评估项目

  专项工作组经过认真研究，主要围绕《办法》的文本质量评估和实施效益评估两个方面，从合法性、合理性、协调性、技术性、可操作性、实施效果等方面开展研究。另外，对《办法》实施过程中反映比较突出的问题进行重点评估并提出修改意见和建议。

  （四）扎实开展评估工作

  1、开展相关文献资料研究与分析。专项工作组查阅本省和其他省市的相关立法文献以及理论研究文献，进行分类整理和初步分析，将《办法》与上位法等进行对比，分析是否与现行的法律法规政策协调一致。对《办法》及配套文件的实施情况、实施效果、存在问题以及后续完善等进行研究分析，了解《办法》有关修改或废止的意见和建议，并对实践中发现的立法盲点与立法技术进行梳理。

2、开展问卷调查与分析。为掌握社会公众对《办法》实施效益的评价，专项工作组就《办法》的执行与实施情况、存在问题等设计了调查问卷，通过网络、现场调查等方式向社会公众发放问卷、征求意见，共回收问卷一百余份，并对回收问卷进行统计分析。

3、收集主管部门和有关单位意见和数据。专项工作组对接主管部门和建设管理单位，收集停车场建设和管理数据，了解《办法》实施以来的可操作性以及遇到的管理上的难题与困境。征求行业专家意见和建议，收集管理过程中出现的问题和解决办法，并对停车场未来的建设和管理情况进行预测。

4、召开座谈会。专项工作组召开座谈会，听取人大代表、政协委员、小区业主等人员的意见，进一步了解《办法》实施以来所取得的成效，对调研中的重点、难点问题，以及前期分析的合法性和合理性问题，进行深入研讨。

5、起草评估报告。专项工作组根据前期数据收集、问卷调查、意见征集、调研座谈所掌握的情况拟定评估报告提纲，起草评估报告初稿。评估报告主要是从《办法》各项制度设计和程序规定的合法性、合理性、可操作性、实施效果等方面进行阐述。

二、《办法》的评估标准

(一）合法性。主要考察《办法》制定依据、确定权限、规定内容等是否有上位法依据、是否符合法律规定。

（二）合理性。主要分析《办法》的各项制度设计、程序规定、法律责任是否符合公平、公正原则，是否必要、适当，是否满足社会公众和管理需要。

（三）协调性。《办法》是否与现行法律法规协调一致，与配套制度、其他公共政策之间是否衔接恰当。

（四）技术性。《办法》文本结构的完整性和立法语言的准确性，相关概念的界定是否准确，条文表述及逻辑结构是否严密，在执行中有无歧义，是否影响《办法》的执行效力。

（五）可操作性。《办法》的可操作性是否较高，是否职责分工明确、逻辑清晰、执行落地较好。

（六）实施效果。对《办法》实施四年来的实施效果及作用，是否得到普遍遵守与执行，是否适应经济建设、社会发展、卫生文明、基层治理等需要进行评价。

三、《办法》的总体评估分析

《办法》立法目的主要是推动停车场（位）建设，规范停车秩序，改善交通环境，满足市民需求。根据评估结果，上述立法目的均基本实现，总体评估效果较好。具体理由如下：

一是停车场（位）数量增加较快。2019年至今，公共停车场（含道路停车泊位）实际增加情况：2019年3599个（含道路停车泊位520个），2020年6808个（含道路停车泊位1432个），2021年上半年3081个（含道路停车泊位28个），两年半共增加了13488个车位。绝大部分公共停车场都实现了车牌识别、自动抬杆，开通了扫码支付或ETC自动支付功能，免除了人工操作的繁琐，提升了车辆进出的效率。公共停车场的建设获得市民的一致好评。

二是道路上乱停车现象明显减少。交警、城管执法等相关部门相互协作，相互沟通，对城区内停车设施派专人管理或巡查监管，加强道路执法巡查，对重点区域、重点路段车辆乱停放现象进行经常性检查，引导车辆正确停放。公共停车场的运营管理单位滁州城泊车辆服务有限公司着力建设停车智慧管理系统，利用“皖东行”APP逐步打通各类停车场数据边界，实现停车信息查询、停车诱导、便捷缴费等功能，提高车辆泊位使用周转率，促进停车资源共享及错时使用。通过多方努力，使滁城乱停车现象大大减少，为创建全国文明城市提供了不可或缺的助力。

三是交通效率效果明显提升。原先滁城老城区受历史条件制约，停车设施规划建设遗留问题较多，停车供需矛盾突出，机动车占道停车、乱停车现象普遍存在，导致上下班高峰和节假日等时段车辆拥堵问题较为明显。通过合理规划增加停车场和道路停车泊位的数量以及智能停车系统的应用，引导车辆有序停放，缓解了交通拥堵现象，提高了交通效率。

四、《办法》分项评估分析

（一）合法性

合法性评估包括依据、内容、立法权限和立法程序是否符合法律规定。

1、制定依据合法。《办法》的立法目的是加强机动车停车场建设和管理，规范停车秩序，改善交通环境，这与国家发改委《关于推动城市停车设施发展的意见》（国办函〔2021〕46号）提出的“加快补齐城市停车供给短板，改善交通环境，推动高质量发展”等意见不谋而合，对推动城市规划与建设意义重大。《办法》的主要立法依据是《道路交通安全法》《城乡规划法》，以上法律现行有效。《道路交通安全法》明确规定了违反道路交通安全法律、法规停放机动车的，给予行政处罚；《城乡规划法》明确了规划的相关内容，安徽省人民政府《关于加强城镇基础设施建设的实施意见》《安徽省城市停车场建设行动方案》等确定了具体目标任务等。以上法律政策对《办法》的出台和落地起到了重要支撑。

2、主要内容合法。除依据法律外，《安徽省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》对停车场的设置和管理作出了明确规定，《安徽省物业管理条例》对业主共有区域的管理作出了具体要求，《办法》的主要内容没有与上位法的规定相抵触，符合基本法理和有关立法公平正义的价值取向。《行政处罚法》第十四条规定“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”《安徽省规章设定罚款限额规定》第二条规定“安徽省人民政府和合肥、淮南市人民政府制定的规章，需要设定罚款的，按下列规定执行：（一）对非经营活动中违反行政管理秩序的行为，设定罚款不得超过１０００元。（二）对经营活动中违反行政管理秩序的行为，有违法所得的，设定罚款不得超过３００００元；没有违法所得的，设定罚款不得超过１００００元。”《办法》第三十二条、三十三条、三十四条对法律法规尚未规定的违法内容设定了行政处罚，且罚款金额继续沿用省地方性法规的有关规定，符合上位法的要求。

3、立法权限合法。从内容上看，《办法》主要针对城市建设与管理，属于本行政区域的具体行政管理事项，符合《立法法》规定的地方政府规章的立法权限，没有违反法律保留、法律优先原则。

4、立法程序合法。《办法》由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年12月29日由滁州市人民政府第50次常务会议审议通过，2017年3月1日正式实施，符合法律规定。

（二）合理性

合理性评价包括正当性、适应性、平等性几个方面。

1、正当性。立法内容要符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。《办法》的立法目的是为了方便群众出行、解决停车难问题，保护停车场运营管理单位与停车场使用者的合法权益。《办法》的主要规定都较好地体现了立法正当性的要求。如第二十条规定“居住区物业管理区域内规划用于停放汽车的车位、车库，应当首先满足本区域内业主的需要，其归属由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。建设单位未出售或者未附赠的车位、车库，应当公开；业主要求承租的，建设单位不得拒绝。”该条明确规定了停车场经营管理单位不得滥用其市场主体地位，隐匿、垄断车位，保障停车场使用者的知情权和公平交易权。

2、适应性。立法应与时代理念同步，与改革发展同步，与社会管理实践需要同步，立法如存在阻碍社会发展、改革推进的规定，应及时予以调整。《办法》于2016年底制定，立法理念和依据较新，无明显滞后社会发展的问题。《办法》第十二条第二款规定“行政机关、企事业单位、居住区没有条件建设专用停车场的，可以利用其空闲场地，或者在不影响车辆和行人正常通行的情况下，经市城市管理、公安交通管理部门同意利用道路红线外空间，设置临时停车场。”该条款涉及到道路红线与建筑红线之间的空间问题，该空间属于城市公共用地，但法律法规及上级政府未明确规定对应事权的单位，该条款在执行时会引发推诿等问题。《办法》第二十四条规定“停车供需矛盾突出的住宅小区，其周边道路具备时段性停车条件的，社区居委会可以在征求周边居民意见后，提出道路时段性停车方案，经市城市管理、公安交通管理部门同意后，设置道路时段性临时停车泊位。”《道路安全交通法》第三十三条规定，城市道路范围内的停车泊位由政府有关部门即公安交管部门施划，因此该条文应根据实际情况适时作出调整。

3、平等性。立法不应存在对同类权利义务主体进行差别化对待和处理的规定。《办法》中涉及有关行政管理相对人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。《办法》第二十七条规定“机动车驾驶人驾车进入停车场，应当遵守停车场的管理规定，服从引导、停车入位，做好车辆安全防范措施。机动车驾驶人应当按照规定缴纳停车服务费用。停车收费人员未按照规定出具票据的，机动车驾驶人有权拒付停车服务费用。”这条既明确规定了停车场使用者的义务，又规定了停车场经营管理者在收取停车服务费用后，应出具票据，体现了平等对待的原则。

（三）协调性

协调性主要包括与地方立法之间的协调性、与其他公共政策之间的协调性两方面。

1、与地方立法之间的协调性。

目前滁州市出台的其他地方政府规章，基本与《办法》的内容无相关性。地方性法规《滁州市文明行为促进条例》倡导文明出行，安全礼让，有序停放交通工具等行为，禁止违章停车、违规占用公共停车位等不文明行为，与《办法》的主要内容相适应，不存在矛盾冲突。

2、与其他公共政策之间的协调性。公共政策能够反映社会利益的合理诉求。与《办法》相关的公共政策有《关于加强城乡规划管理的实施意见》《关于加快电动汽车充电基础设施建设的实施意见》《关于进一步加强滁城物业管理工作的意见》等，经评估，《办法》的相关规定与以上现行有效的公共政策之间不存在明显协调性问题。

（四）技术性

技术性包括文本结构是否完整、立法语言是否准确。

1、文本结构。《办法》由法律规则一般要求的假定、处理和制裁三部分构成。第一章为总则，第二章和第四章为分则，第五章为法律责任，第六章为附则。从整体上来看，文本结构完整，没有明显缺失和遗漏。

2、立法语言。《办法》使用了法言法语，相关技术用词精准，符合立法语言的要求，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。《办法》第三十七条规定“市城市管理体制改革对部门职责有调整的，从其规定。”对机构改革或职能调整等可能产生的变化进行了技术性的处理，避免规章在实施过程中因机构改革职能调整带来的执法和管理主体变化导致修改。

（五）可操作性

《办法》既考虑到相对人自觉守法的可能性，又考虑到行政执法机构及执法人员有效执行法律的可行性。从调研情况来看，《办法》可操作性总体上得到较普遍的认可，但部分条款有待进一步明确或制定专门的配套文件。《办法》第九条规定“公共停车场建设、运营享受城市公用基础设施的优惠政策。公共停车场建设采取政府投资和社会资本投资并存的模式，鼓励采用政府与社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本投资建设公共停车场。社会资本投资建设公共停车场的，在土地、建设、政府补助等方面提供政策扶持。”目前尚无专门针对公共停车场方面的优惠政策出台。《办法》规定的停车场建设和管理贯彻政府引导、社会参与的原则，实际上还停留在政府主导，社会层面基本没有参与，需要加强该原则的落实。

（六）实施效果

1、立法目标达成情况。根据调研显示，2016年滁城有停车位6.2万个，截至2021年6月，滁城有停车位21.3万个，《办法》实施四年多以来共新增停车位15.1万个，年平均增长率超过49%。截止2021年7月，市区机动车保有量18.3万辆（不含摩托车），停车位的配比约为1:1.15，接近一般推荐的1:1.2。乱停车现象大幅减少、交通效率较大提升，滁城整体交通环境得到明显改善，群众出行停车难问题基本解决，基本实现了立法目标。

2、制度实施情况。社会调查显示，停车场建设和管理制度的整体实施情况较好。具体来看，新建公共设施、住宅小区的停车位配建规定落实情况较好，新建小区基本不存在“抢车位”的问题；经过停车位改造的老小区，乱停车现象也显著减少，基本实现有序停车；公共停车场的平均利用率为66.65%，道路临时泊位的周转率达到了4.69，总体使用情况较好。

3、公众认可情况。社会调查显示，公众对《办法》基本规定执行情况主观感受明显，认可度很高。虽然公众对《办法》本身知晓程度一般，但公众对于《办法》实施结果有很高的感知度和认可度，绝大部分公众认同滁城对停车场的建设和管理，认为是有利于群众的民生工程；大多数公众认为滁城停车场的数量基本满足滁城的发展需要；大多数公众认可《办法》规定的适用范围。

五、评估结论及修改完善建议

（一）评估结论

通过对《办法》的全面评估，从总体上来看，《办法》的立法质量较高，执行情况较好，实施效果较为显著。但是伴随着上位法的制定和修改，社会环境和政策环境的变化，以及国家治理体系和治理能力现代化的持续推进，《办法》的个别条款出现与法律规定不协调，或不能体现新形势新变化新要求等问题，需要适时予以修改。

（二）修改完善建议

1、关于如何体现绿色发展理念。

提升配建停车场的利用率。相对于公共停车场，滁城的配建停车场还存在对外开放率普遍较低、利用率总体不高的问题：经营性场所配建的停车场，主要为消费者临时停放，对机动车夜间停放、节假日双休日等长时间停车保障能力低；城区企事业单位配建停车场基本没有对外开放，节假日和双休日期间造成停车资源闲置。《办法》对于如何调节停车场空闲的现象，只是作了原则性的规定，例如第四条规定“停车场的建设和管理应当遵循政府引导、多方参与、需求调节、高效管理、方便群众的原则，逐步缓解停车矛盾。推广停车场管理应用智能化、信息化技术，建设城市停车服务管理系统和停车诱导系统。”以及第十九条规定“行政机关、事业单位，以及其他具有社会公益性质的单位的专用停车场，在满足本单位停车需求和保障安全的前提下，鼓励向社会开放。”建议《办法》将相关措施具体化，明确在5G和大数据应用的基础上，通过小程序、APP等客户端，鼓励政府机关、医院和普通高校等事业单位、国有企业将内部停车设施错时对外开放，商业、小区拥有停车位的业主共享空闲车位，充分发掘现有停车位资源，促进车位共享。     

推动新能源基础设施完善。《办法》第七条第二款规定“停车位供需紧张的区域和公共交通枢纽附近，应当规划建设公共停车场，并考虑新能源汽车发展趋势，合理规划、配建充电桩。”对于新能源汽车配套基础设施，应提前布局，科学规划，合理配置空间资源；并在道路等显著位置设置新能源汽车专用充电站、停车场引导标识，为新能源汽车提供更便捷、更直接的引导；同时积极探索解决非新能源汽车占用专用车位问题，通过智能化、信息化等技术手段，采取教育与处罚适当结合的举措，解决非新能源汽车占用新能源专用停车位问题。

2、关于吸引社会资本参与停车场建设

《办法》第九条规定“公共停车场建设、运营享受城市公用基础设施的优惠政策。公共停车场建设采取政府投资和社会资本投资并存的模式，鼓励采用政府与社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本投资建设公共停车场。社会资本投资建设公共停车场的，在土地、建设、政府补助等方面提供政策扶持。”基层社区等社会力量有参与停车场建设的意愿，但没有相关的路径。对于如何吸引社会资本参与公共停车场建设、运营，如何有利于培育新产业，《办法》还需要进一步细化，明确停车场建设规划审批权限，出台相应的配套优惠政策，扶持产业发展。例如在有条件建设公共停车场的地方，对有意愿参与建设管理的社区，先推行政府出资、社区出资出力共建共管的方式，再逐步落实社会资本投资建设管理公共停车场的制度安排。

3、关于停车场项目规划选址

住建部门关于公共停车场的选址，一是充分挖掘利用闲置用地，二是利用拆迁零星地块，三是对原有简易停车场进行改扩建，四是利用专项规划地块等。建议停车场规划选址，可以采用公开征求公众意见等方式，在符合城市总体规划和相关技术要求的前提下，合理设置停车场，满足群众的生活需要。如同乐街道花园社区同乐东苑东侧高压供电走廊下存在公共空地，周边停车难问题突出，社区有意愿参与建设管理，提出能否在确保安全的前提下，在高压供电走廊下设置停车场。《办法》第十二条规定“市规划建设部门会同市公安交通管理、城市管理、国土房产等部门，可利用城市道路范围外公用空闲场地，建设临时公共停车场。行政机关、企事业单位、居住区没有条件建设专用停车场的，可以利用其空闲场地，或者在不影响车辆和行人正常通行的情况下，经市城市管理、公安交通管理部门同意利用道路红线外空间，设置临时停车场。”该条规定可以进一步列举可用作停车场的空闲土地类型，相关建设审批等程序同《办法》第九条。

老城区由于城市规划的历史原因，商业集中、人员密集，车位数量不足，特别是部分老小区因车位配建指标较低，停车位紧张、供需不平衡，需进一步改进。除在老小区周边新建停车场和改造原有停车场外，可以在业主或其他共有人的同意下，通过改造公共区域，建设多层车位、利用绿植间隙等方式提高小区内部空间利用率，增加停车位数量。

4、关于如何提升停车场建设、运营管理水平

推进停车数据联网、智能停车诱导系统等新技术的应用，提高停车场利用率。我市公共停车场目前还存在高新技术应用少、与先进智能化停车管理方式还有较大差距等问题，智慧停车信息系统相对其他城市还较为落后，停车诱导系统、停车预定系统等智能手段应用还不够普遍。鼓励停车场管理单位提供标准接口，完成城区停车场的信息接入，实现停车场基础信息、停车信息等数据的信息共享，促进停车与互联网融合发展，向市民提供停车诱导，预约停车服务。

探索直通小区通道等便民设施的建设，提升停车场的便利程度。由于大部分公共停车场出入口距离小区大门位置较远，导致部分小区住户宁愿在小区里乱停乱放，也不愿意将车辆停放在停车场。建议停车场和小区沟通，在确保小区业主同意和安全的情况下，设置直通小区的行人通道，方便人员出入停车场和小区。

进一步细化停车收费标准，充分发挥价格调节的杠杆作用。《办法》第二十六条第二款规定“推行不同区域、不同位置、不同车型、不同时段停车服务差别收费，促进停车资源有效利用。”社会调查反映，有的停车场停车费很高，相邻的两个停车场，收费差别较大；老城区部分地段人流较少，但停车收费较高，停车位空闲较多，商业不景气现象加重。《办法》可以对停车费用作出进一步规定或者由主管部门在调研基础上采取动态管理举措，充分发挥价格调节的杠杆作用，根据地段、商铺数量、人流情况、时段等适当降低或提高停车费，鼓励市民消费，繁荣地方经济。

5、关于如何提高城市管理水平

城市规划管理建设一体化是城市未来发展的趋势。《办法》第六条规定，公安机关是我市停车场的行政主管部门，负责对停车场经营单位的行业指导管理。从城市管理的角度出发，停车场由市政、城市管理或城市建设主管部门统一管理更加高效、有序。公安机关主要职能是打击犯罪维护社会治安，强调执法功能，并不具备指导停车场经营单位开展经营管理的能力；而停车场建设和管理主要属于城市建设和管理范畴，更强调服务性。随着我国城市化率的提升，城市发展的规模在逐渐扩大，城市管理的工作量也在不断增加。为有效提高城市规划管理工作的质量和效率，最大程度的避免规划管理工作出现遗漏现象，实现现代化城市规划管理建设一体化是城市发展的必然要求。调整停车场建设和管理主体，有利于进一步整合停车资源、规范停车秩序，持续改善城市环境。

6、关于如何提高部分条款适用性

道路临时泊位的施划，应明确各单位的相关义务。《办法》第十三条规定“市公安交通管理部门应当会同市规划建设、城市管理部门根据城市道路状况、区域停车需求和道路承载能力，按照技术规范，设置道路临时停车泊位，作为公共停车场的补充。”道路临时泊位的施划牵涉到公安交管部门、规划部门、城市管理部门以及道路的相邻权人，往往由于本单位的利益关系，导致道路临时泊位的施划不能顺利进行。《办法》可以进一步明确相关单位的义务，比如，确定公安交管部门为实施主体，其他单位采取负面清单方式参与，避免推诿塞责，在不影响相邻权的情况下，增加道路临时泊位的数量。

7、关于法律责任

对于停车场使用人欠缴停车费的问题，应完善相关的管理制度和追缴机制，通过民事方法追缴欠费；或在法律框架范围内对相关权益人提供帮助，借助法律追缴程序或者信用体系建设规定，解决不当欠费问题，以保障停车场经营管理者的合法权益。

二〇二一年八月